ביקורת שיפוטית על החלטות הממונה על חוק עבודת נשים

תפקיד הממונה על חוק עבודת נשים הנו לבחון בקשות לקבלת היתרים לפיטורים של נשים המוגנות על ידי החוק כגון: נשים בהריון, נשים העוברות טיפולי פוריות ועוד. 

יחד עם זאת, במקרים מתאימים ניתן בהחלט להגיש ערעור על החלטות הממונה בפני בית הדין לעבודה.

בהקשר זה התעוררה השאלה מהו למעשה היקף הביקורת השיפוטית שבית הדין לעבודה רשאי להעביר החלטות הממונה, בעיקר במקרים של ערעור על החלטותיו כאמור.

בית המשפט העליון קבע במסגרת הליך בג"צ 785/86 מצגר נ' בית הדין הארצי לעבודה כי החלטות הממונה הינה החלטות מינהליות-שלטוניות. לפיכך, כאשר בית הדין לעבודה בוחן החלטה של הממונה עליו, כמו כל ערכאה שיפוטית אחרת לבחון אותה לפי עקרונות המשפט המנהלי.

במסגרת הליך ע"ע 1334/02 נוסצקי נ' משרד החינוך קבע בית הדין הארצי לעבודה כי החלטות הממונה, לרבות לגבי פיטורי נשים בהריון, הנן למעשה הפעלה של סמכות שלטונית מכח חוק. לפיכך עליהן לעמוד בכל הנדרש מהחלטה מנהלית ולרבות בכל דרישות הפרוצדורה של ההליך המנהלי.

הכללים לערעור וביקורת על החלטות הממונה

במסגרת הליך בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים נקבע כי על ההליך המנהלי לעמוד בשלושה כללים מרכזיים:

• על כל החלטה להתקבל באופן ענייני הוגן ושיטתי ועל בסיס עובדתי.
• הזמן הרלוונטי לבחינת חוקיות ההחלטה המנהלית הינו מועד קבלת ההחלטה.
• הרשות רשאית לקבוע מדיניות באשר לאופן פעולתה, אולם אין בכך די כדי לפטור אותה מקיום פרוצדורות הדיון המנהלי.

כיום ניתן להגיש את הערעור על החלטות הממונה בהתאם לסעיף 13ד לחוק עבודת נשים, תשי"ד-1954, אשר הוסף לחוק במסגרת תיקון החוק מיום 30.9.2007, ואשר קובע כך:

"הרואה עצמו נפגע מהחלטת שר התעשיה המסחר והתעסוקה לעניין מתן היתר לפי הוראות חוק זה, רשאי לערער עליה לפני בית דין אזורי לעבודה, בתוך 45 ימים מהיום שבו הגיעה ההחלטה לידיעתו".

מאחר וסמכותו של שר התעשיה למתן היתרים לפי החוק הואצלה על הממונה על החוק, מכאן שסעיף זה מאפשר למעשה להגיש ערעורים על החלטותיה של הממונה.

כאן המקום להבהיר כי גם לפני חקיקת סעיף 13ד לחוק, ניתן היה לתקוף את החלטות הממונה אך זאת במסגרת תקיפה עקיפה בלבד, כלומר במסגרת הגשת תביעה כנגד המעסיק. החידוש שהיה טמון בחקיקת סעיף 13ד התבטא, איפוא, במתן האפשרות לתקוף את החלטות הממונה גם בתקיפה ישירה.

לפני חקיקת סעיף 13ד לחוק נפסק כי היקף הביקורת של בית הדין לעבודה על החלטות הממונה דומה לביקורת שמפעיל בית המשפט הגבוה לצדק על החלטות של רשויות מנהליות, דהיינו, לפי עקרונות המשפט המנהלי.

בהתאם לעקרונות אלו, בית הדין אינו מתערב בשיקולי הממונה ואין הוא ממיר את שיקולי הממונה בשיקוליו שלו, וזאת כל עוד פועלת הממונה בהתאם לכללי הצדק הטבעי, באופן ענייני, בתום לב, בסבירות, במידתיות ובמסגרת הסמכויות שהוענקו לה.

התערבות כזו תעשה רק במידה והממונה לא הביאה בחשבון את השיקולים הרלוונטים או שהביאה בחשבון שיקולים בלתי רלוונטיים. עוד נקבע כי קיימת חזקה לפיה הממונה פועלת כדין, וזאת כל עוד לא הוכח ההיפך.

כך נקבע למשל במסגרת הליך ע"ע 1423/04 קסטיליו נ' ציטרינבאום.

ברם, לאחר חקיקת סעיף 13ד לחוק, ניתנו פסקי דין סותרים של בתי הדין האזוריים לעבודה לגבי משמעות הוספת הסעיף על היקף הביקורת השיפוטית של בית הדין לעבודה על החלטות הממונה.

השאלה שנשאלה בהקשר זה הייתה האם חקיקת סעיף 13ד לחוק נועדה רק לאפשר תקיפה ישירה של החלטות הממונה, וזאת מבלי לשנות את היקף הביקורת השיפוטית על החלטות אלו שנעשים לפי כללי המשפט המנהלי בלבד, או שמא היא נועדה גם לשנות ולהרחיב את היקף הביקורת השיפוטית על החלטות הממונה, באופן לפיו בית הדין לעבודה גם הוסמך להמיר את שיקולי הממונה בשיקוליו שלו?

הגישה הראשונה לפיה חקיקת סעיף 13ד לחוק נועדה רק לאפשר תקיפה ישירה של החלטות הממונה, ולא להרחיב את היקף הביקורת השיפוטית עליהן, טענה כי מטרת חקיקת הסעיף היתה לקבוע הוראת חוק שמקנה זכות ערעור על החלטת הממונה, מאחר ועד לחקיקתו לא הייתה הוראת חוק המקנה זכות ערעור כזו.

כלומר, חקיקת סעיף 13ד לחוק נועדה רק למלא את החסר הפרוצדורלי שהיה בחוק עבודת נשים לעניין מסגרת סדרי הדין להשגה על הכרעת הממונה ותו לא.

לפיכך, חקיקת הסעיף לא נועדה לשנות את היקף הביקורת השיפוטית שהייתה מופעלת על החלטות הממונה קודם לחקיקתו, ועל בתי הדין להמשיך לבחון את החלטת הממונה בהתאם לכללי המשפט המנהלי, דהיינו מבחני החוקיות והסבירות ותו לא.

הגישה השניה לפיה חקיקת סעיף 13ד לחוק נועדה גם לשנות את היקף הביקורת השיפוטית על החלטות הממונה, טענה כי יש להרחיב את הביקורת הזו, מעבר לכללי המשפט המנהלי שמאפשרים להתערב רק לפי מבחני החוקיות והסבירות.

בהתאם לכך, בית הדין לעבודה מוסמך אף לשים את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעת הממונה, וזאת על יסוד התשתית העובדתית שהוצגה בפניו.

במסגרת הליך ע"ע 9953-11-13 ר.א. נ' ז.ג. ומשרד הכלכלה הכריע בית הדין הארצי לעבודה בסוגיה זו תוך שהוא מאמץ את הגישה הראשונה.

כלומר, בית הדין הארצי לעבודה קבע כי חקיקת סעיף 13ד לחוק עבודת נשים לא נועדה לשנות היקף הביקורת השיפוטית שיש לבית הדין לעבודה על החלטות הממונה, כך שהוא עדיין מוסמך לבקר החלטות אלו על פי עילות ההתערבות המקובלות במשפט המנהלי ותו לא.

בית הדין ביסס את קביעתו זו על דברי ההסבר להצעת החוק שהביאה לחקיקת סעיף 13ד לחוק, אשר כללו רק התייחסות לכך שתתאפשר תקיפה ישירה של החלטות הממונה באמצעות סעיף זה ותו לא.

כלומר כוונת המחוקק הייתה לאפשר תקיפה ישירה בלבד ואין הדבר כשלעצמו משליך על האופן שבו בית הדין מפעיל את שיקול דעתו ואת היקף הביקורת השיפוטית על החלטת הממונה.

שיקול הדעת בעניין זה היה ונותר של הממונה ובית הדין במסגרת הערעור בוחן את הדברים בהיבט של המשפט המנהלי, ובכלל זאת האם נפלו פגמים בהחלטת הממונה המצדיקים את ביטולה, בשל חוסר סבירות קיצוני או פגמים באופן קבלת ההחלטה, האם התקבלה ההחלטה בשל שיקולים זרים, או תוך פגיעה בכלל הצדק הטבעי וכיוצא באלו.

לפיכך, ככל ששיקול הדעת של הממונה ימצא סביר במסגרת מתחם הסבירות ושיקול הדעת המוקנה לה על פי החוק, בית הדין לעבודה לא יתערב בהחלטותיה, ולא ימיר את שיקוליה בשיקוליו שלו במסגרת ערעור שהוגש בפניו.